محمدرضا کلایی، شهردارمشهد است که تنها یک فصل زمستان بر این صندلی تکیه کرده است. پس از اجرائی شدن قانون منع به‌کارگیری بازنشستگان و تغییر نسلی مدیریت که یکی از اهداف این طرح نیز به شمار می‌رفت، این جوان 38 ساله موفق به اخذ رای اعتماد از شورای شهر مشهد شده است. همین جوانی شاید یا تجربه او در شهرداری تهران، ایده‌های نو و لحاظ آنها در مجموعه تحت مدیریتش را از ابتدای گفت‌وگو نمایان می‌کند. به شدت از نبود فضای بازی موثر ملی، برای شهرداری‌ کلان شهر‌ها گلایه دارد و یکی از خط‌مشی‌های اساسی خود را برنامه‌ریزی برای موثر بودن در فضای ملی می‌داند. بر لوایح سه‌گانه طرح شده در مجلس برای حل چالش‌های اساسی شهرها تاکید دارد و باور دارد خاکریز ابتدائی در حکمرانی، شهرداری‌ها هستند. گفت‌وگوی زیر با تمرکز بر ایده محمدرضا کلائی در مورد لایحه مدیریت یکپارچه شهری، انجام گرفت.

محمدرضا کلایی، شهردار مشهد و عضو شورای استان حزب کارگزاران سازندگی ایران-خراسان رضوی در گفت‌و‌گو با هفته نامه تخصصی تجارت فردا گفت:

*چگونه در قامت یک شهردار، چالش‌های محیط پیرامونی خود را دسته‌بندی و راه‌حل برای آن جستجو می‌کنید؟

باید از دو جهت به این پرسش شما پاسخ بدهم. به نوعی با همکارانم در شهرداری، رویکرد مساله‌محوری را طرح کردم و در این مورد به اجماع رسیدیم و البته می‌دانیدکه این رویکرد الزاماتی دارد، در واقع پرهیز از بروکراسی معمول و ایجاد بستر مشارکت‌جوئی بر مبنای یک کارگروهی گفت‌وگو محور، اصولی بود که بر آن اجماع کردیم و بر همین اساس چالش‌ها را دسته‌بندی و راه‌حل جستجو می‌کنیم. از زاویه دیگر باید نسبت خود را در رقابت با دیگرکلان‌شهرها و حتی شهرهای پیشرفته به دقت مشخص کنیم. استفاده از تجارب جهانی در مدیریت شهرها درس‌آموخته‌های ریادی می‌تواند داشته باشد. چطور امروزه بسیاری از شهرها توانسته‌اند چالش‌های عمده‌ای که اکنون کلان‌شهرهای ایران با آن‌ها دست‌به گریبان هستند را ساماندهی کنند؟ این رویکرد هم مورد اجماع ما در مشهد برای حل مسائل قرارگرفته است. مشارکت‌جوئی از همه شهروندان در ادراه شهر و ایجاد حس تعلق در شهروندان مشهدی شاید یکی از درس آموخته‌ها باشد اما، هرگز بر این باور نیستم بدون تعریف یک محیط که همه بازیگران در شهر، بتوانند در آن نقش‌آفرینی کنند، می‌توان در بلندمدت مدیریت کارآمدی را تجربه کرد. این تاکید من بر طراحی بازی‌های متنوع برد-برد در حقیقت، نیازمند وجود یک همبستگی اجتماعی پرقدرت است. بهتر بگویم مساله‌محوری و پرهیز از بروکراسی آزار دهنده معمول، به ما حکم می‌کند با سرعت نسبت به نقش‌آفرینی کارا در مشهد اقدام کنیم. راهبرد استفاده از درس‌آموخته‌های موفق، حکم می‌کند که به‌تنهایی این امکان وجود ندارد، به‌علاوه در سطح مدیریت شهری، اصل هماهنگی و حرکت ائتلافی را نه تمرین کرده‌ایم که بکار بندیم و نه فضای موجود سیاسی-اجتماعی این امکان را فراهم می‌کند. برای فائق شدن بر این نتوانستن‌ها که به باور من در سطح دولت هم می‌تواند کارگشا باشد، اصل راهبردی «همکاری-هماهنگی و یکپارچگی» را در دستور قرار داده‌ایم.

*اجزای این اصل راهبردی را توضیح می‌دهید؟

سیاستگذاری یکپارچه دارای چهار عنصر اصلی است. مشارکت عمومی اولین اصلی است که در خصوص ویژگی‌ها مورد بحث قرار می‌گیرد. شاید بنابر تمرکزگرایی افراطی که متاسفانه درآن گرفتار هستیم، این اصل جدی‌تر از بقیه مطرح می‌شود. برنامه‌های سیاسی و سازمانی برون‌شهری نیز جزء مهم دیگر است که در کنار برنامه‌های سازمانی درون‌شهری نقشه اثرگذاری این طرح مدیریتی را بیشتر مشخص می‌کند. ظرفیت‌سازی‌های متونع و پردامنه نیز تکمیل کننده همین چرخه تلقی می‌شود. بنابراین برای ایجاد و سنجش میزان یکپارچگی در سیاست‌گذاری باید هر چهار سطح عملیاتی بالا را در سیاست‌ها مورد سنجش قرار داد. در واقع باید بررسی کرد تا چه میزان مشارکت تمامی ذینفعان در سیاستگذاری‌ها لحاظ شده است؟ آیا مناسبات درون‌شهری و برون‌شهری در فعالیت‌ها یکپارچه هستند؟ آیا ظرفیت‌های لازم برای ایجاد و تقویت این یکپارچگی فراهم شده است؟

* چرا از نظر شما این موضوع، راهبردی تلقی می‌شود؟

مدیریت شهری، سازمانی فراگير و دربرگيرنده اجزای رسمی و غيررسمی موثر است که در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی و کالبدی حيات شهر تأثير دارند و با ماهيت چند عملكردی در حوزه سياستگذاری، برنامه‌ریزی و اجرا می‌کوشد تا به اداره، هدایت، کنترل و توسعه همه جانبه و پایدار شهر بپردازد. افزایش کيفيت زندگی شهروندان و رفاه شهروندی از نظر من ذاتی این مدیریت تلقی می‌شود. از نقطه‌نظر دیگر مدیریت شهری فرایندی چند سویه و راهبردی است که امروزه با رفاه تمام شهروندان در ارتباط است و باید بستر لازم برای تامين مسكن مناسب، آب سالم، بهداشت شهری، آموزش و اشتغال و ... را برای شهروندان مهيا سازد.

شهرداری نهادی میدانی و عمومی است که بر همین اساس معتقدم جبهه نخست مواجهه با مسائل است. هم زودتر مسائل اجتماع را متوجه می‌شود وهم در صورت وجود یکپارچگی در تصمیمات، می‌تواند سازمان حل‌کننده نیز باشد. مدیریت شهری به نوعی تجلی حاکميت محلی است، این نوع حكومت، می‌تواند از نوع نظام مطلوب شهری باشد.

تصميم گيری در هر شهر، به مثابه‌ی یك سيستم، دارای عملكرد است و عناصر موجود در آن باید به پيروی از کل سيستم عمل کنند تا ارتباط آن با عناصر خارجی به صورت تعاملی حفظ شود و چنانچه هر یك از عناصر یا روابط از حالت معقول خود خارج شد، کل سيستم با مشكل مواجه نشود. باید توجه داشت، نظام مدیریت شهری به عنوان زیرمجموعه‌ و جزئی از حاکمیت بوده که باتوجه به ساختار سياسی کلان کشور نسبت به پيگيری امور اقدام می‌کند.

بر این اساس معتقدم نظام تصميم‌گيری شهری به عنوان یك سيستم باز برای خود اهداف، محیط، منابع و شیوه‌های خاص اجرایی را دارد و اگر هریك از این عوامل به عللی به رکود کشيده شود، آن کل دچار اختلال شده و نمی‌تواند از خود عملكرد بهينه بروز دهد. بر این اساس، ضروری است دیدگاه سيستمی به نظام مدیریت شهری تسری داده شود، شرایط و محيط مورد نياز برای فعاليت سيستم مدیریت شهری مهيا شود، به نقش مردم و مشارکت آنها در مدیریت شهری اهميت داده شود و ارتباطات درون سيستمی و برون سيستمی به گونه‌ای نظم داده شود که حداکثر بازدهی استخراج شود. در نظام مدیریت شهری ایران چون ساختار اداری متمرکز است، شهرداری به عنوان اجرایی‌ترین سطح مدیریتی دچار محدودیت در وظایف و ضعف قدرت اجرایی است. البته باید اشاره کنم در همه برنامه‌های بعد از برنامه سوم توسعه در کشور، بر توسعه با محور افزایش اختيارات محلی و واگذاری امور به شهرداری‌ها، احکام متناسب درج شده است اما اقدام عملی در جهت اجرایی شدن این برنامه‌ها انجام نشده است.

* به غیر از میزان تمرکز بالا در سیاست‌گذاری‌ها که به آن اشاره کردید، به‌نظر می‌رسد ناهمگونی‌های مکانی و نبود یک هویت مستقل برای حاکمیت محلی یا همان مدیریت شهرها، به ناگزیر شهرداری‌ها را با ضعف در سیاست‌گذاری مواجه کرده باشد. این گزاره را باور دارید؟ موضوع «مدیریت واحد شهری» تا چه اندازه برای رفع این چالش، ایده موثر دارد؟

اجازه دهید اول نسبت به مقوله تمرکز در تصمیم‌ها که عمدتا در برنامه‌ریزی متمرکز و آنهم از ساختار سازمان برنامه دولت آغازمی‌شود، شروع کنم. یک حلقه مفقوده در نظام سیاست‌گذاری اقتصادی کشور نداشتن یک الگوی توسعه واحد است. ببینید، هرگز رویکرد آمایش سرزمین در برنامه‌ریزی‌ها و تخصیص‌ها اولویت نبوده است. این نابرابری‌های مکانی و به‌ویژه روانه شدن سیل امکانات و تجمیع آن در یک منطقه را در پی دارد. سوال جدی در این موقعیت این است: با لحاظ همین مورد، چگونه و با چه ابزاری قرار است نسبت به «توسعه یکپارچه جوامع محلی» گام برداریم؟ چطور می‌توانیم مساله نابرابری‌ها که اکنون یکی از مسائل جدی شهر مشهد و دیگرکلان‌شهرهاست را چاره‌اندیشی کنیم؟ چطور به افزایش رشد اقتصاد محلی بیاندیشیم؟

سوالاتی از این دست مبتلابه کلان شهرهای ایران است. پاسخ به این سوالات و رسیدن به مطلوب به راحتی به چنگ نمی‌آید. گفتمان دولت ملی درخصوص مدیریت شهری باید تغییر پیدا کند و ما در سمت دیگر ماجرا یعنی شهرداری‌ها، به‌ناگزیر باید دست به اقدامات جدی برای دستیابی به هویت مستقل تصمیم‌گیری در سطح محلی بزنیم. رهیافت یکپارچگی یا مدیریت واحد شهری بی‌تردید جدی‌ترین گام محسوب می‌شود. این رویکرد نه پروژه است و نه کوتاه‌مدت. یکپارچگی اصلا به معنای پروژهای کوتاهمدت و دستوری نیست و بهترین راه برای دستیابی به آن، تعریف کردن پروژه‌های کوتاه‌مدت و کوچک با هدف تشویق مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد به مشارکت در امور شهر و ایجاد همکاری و هماهنگی میان نهادهای مختلف دولتی و خصوصی است. باید همگی چه در سطح ملی وچه در سطح محلی آنرا تمرین کنیم تا به تدریج، الگوی رفتاری ما در حکم‌رانی به این سبک مطلوب نزدیک شود.

*هرجا از «مدیریت یکپارچه» حرف می‌زنید، فورا کلمه همکاری را استفاده می‌کنید. دلیل این تاکید چیست؟

بله دقیقا. مجموعه مطالعات نشان می‌دهد، شهرهایی که توانستند به‌خوبی مسائل خود را شناسایی کنند و نسبت به حل آن موفق شوند، به سمت یکپارچگی حرکت کردند اما با این تفاوت که این یکپارچگی را در یک پروژه و در کوتاه‌مدت ندیدند. در همین مطالعات به صراحت دو مرحله پیش از یکپارچگی وجود دارد که متاسفانه ما این دو مرحله را فراموش کرده‌ایم. مرحله همکاری و مرحله هماهنگی، پس از آن یکپارچگی خودبه‌خود رخ خواهد داد. در فرایند مدیریت پکپارچه شهری باید هر یک از این سطوح به دقت عمل وپس از آن ارزیابی شوند. همکاری عمدتا در پایین‌ترین و ساده‌ترین سطح طراحی می‌شود و دربردارنده گفتگو و تبادل اطلاعات است و نخستین گام در فرآیند یکپارچگی محسوب می‌شود. گام دوم اما دربردارنده انسجام و پیوستگی، همکاری و شفافیت در سیاستگذاری و تلاش برای پرهیز از برخوردهای سیاسی است که تحت عنوان هماهنگی از آن یاد می‌شود. مرحله سوم و تکمیل کننده این چرخه، یکپارچگی است که سیاستگذاری‌ها و تصمیمگیری‌های به‌هم پیوسته شامل گفتگو، تبادل اطلاعات، شفافیت و پرهیز از برخوردهای سیاسی همراه با کار مشترک و ایجاد تشریک مساعی و دستیابی اهداف مشترک را دربر می‌گیرد. ایجاد و حفظ یکپارچگی به معنای دقیق در سیاستگذاری‌ها و به ویژه در سیاستگذاری‌های شهری که همیشه موضوع جدل بین مدیران ملی، منطقهای و محلی بوده، بسیار دشوار است. مطالعه تجربه شهرهای مختلف دنیا تاکید دارد که برای جلوگیری از دامنه‌دار شدن اختلافات سازمانی و به منظور یادگیری جمعی برای ایجاد یکپارچگی، بهتر است از همکاری میان سازمانی شروع کرد و در مرحله بعد با ایجاد هماهنگی به سیاستگذاری یکپارچه نزدیکتر شد. بنابراین در مشهد این الگوی «همکاری-هماهنگی» را برای دستیابی به مدیریت یکپارچه شهری در دستور تعریف کردیم و از قضا نسبت به آن حساسیت ویژه‌ای هم دارم، چون عملکرد را در چنین مسیری جستجو می‌کنم.

*بسیاری از منتقدان این طرح آنرا سنگ بزرگ می‌دانند و معتقدند چنین طرحی از اساس ایراد قانون اساسی دارد. این موضوع شما را نگران نمی‌کند؟

اتفاقا معتقدم این طیف مساله را به درستی نشناخته است. عمده افرادی که در این طیف هستند، یکپارچگی را برابر جداکردن بخشی از وطایف دولت و واگذاری آن به شهرداری‌ها می‌دانند که بر اساس استدلال‌هایی که گفتم، هرگز مدنظر همکاری-هماهنگی و یکپارچگی این جداسازی نیست. استقرار یک نظام کارآمد شهری نیازمند اجماع ملی است و اتفاقا تنها چیزی که من را در این خصوص نگران می‌کند، همین برداشت است که در صورت عملی شدن و باتوجه به ضرر ده بودن بسیاری از وظایفی که اکنون دولت در حال انجام آن است و واسپاری آنها به شهرداری‌ها، وضعیت مالیه شهری در کلان‌شهرها از این وخیم‌تر شود. تجربه شهر مکزیک در مورد سوال شما کمک کننده است. توسعه کلانشهرها در مکزیک موجب شده تا 59 شهرداری مستقل ایجاد شود. ناحیه فدرال هم 16 شهرداری داشت. در سال 1993 اصلاحاتی در قانون اساسی ایجاد شد و زمینه مناسبی برای همکاری میان شهرداریهای کلانشهرها ایجاد کرد. به دنبال تغییرات قانون اساسی، برخی مجموعهها برای اداره چندسطحی کلانشهرها ایجاد شد که مهمترین آن کمیته مدیریت کلانشهری و به دنبال آن کمیسیون‌های مدیریت کلان‌شهری بود. زمینه‌های متنوعی را برای این همکاری مشخص کردند، ایجاد انسجام اجتماعی، بهبود وضعیت محیط‌زیست و حمل و نقل، بسیج عمومی برای حل مسائل و بهبود زیرساخت‌های فنی جملگی مسائلی بودند که با این الگو اقدام به حل آن کردند. در مکزیک، از طریق کمیسیونهای همکاری میان شهرداری‌های مکزیک و ناحیه فدرال، رسمی و نهادی شده است. به دنبال ایجاد و همکاری میان این کمیسیونها و شهرداریها، کمیته‌های امور کلان‌شهری نیز ایجاد شد. کمیته‌های امور مالی کلان‌شهری نیز نمونه‌ای دیگر از این سازمان‌های واسطه است که برای انجام پروژه‌ها و سیاستگذاری‌ها در همه نواحی کلان‌شهری در مکزیک شکل گرفتند.

*چطور در مشهد این میزان از همکاری و هماهنگی را بوجود خواهید آورد؟

مدیریت جداگانه و سنتی دیگر پاسخگوی چالش‌های جدید نیست؛ هم هزینه‌های گزافی را برای بخش‌های مختلف به همراه دارد و هم به دلیل ناکارآمدی در بسیاری از زمینه‌ها شکست می‌خورد. از این رو شکلهای جدید مدیریتی با وارد کردن جامعه مدنی (سازمانهای مردم‌نهاد، نهادهای خصوصی، شرکت‌های تجاری و شهروندان) در تصمیمگیریها و سیاستگذاریها، منجر به شکلگیری یک سیستم یکپارچه مدیریتی شده‌اند. رهیافت مدیریت یکپارچه شهری نیازمند تغییراتی در زمینه‌ها و فعالیت‌ها است. مدیریت یکپارچه شهری فراتر از همکاری و ارتباط میان سیاستها است و به دنبال همکاری بههم پیوسته و مداوم میان بخشها و حوزههای مختلف است. این رهیافت هم دربردارنده یکپارچگی افقی میان بخشهای مختلف سیاستگذاری و هم یکپارچگی عمودی میان سطوح مختلف دولتی و مدیریتی است. بر همین اساس ما در مشهد، ابتدا مسائل را با دقت شناسایی می‌کنیم و بعد از آن با همین الگو نسبت به حل آن اقدام می‌کنیم. موضوع حاشیه شهر مشهد از هر جهت یکی از مسائل عمده است که با درنظر گرفتن ذینفعان از یک سو و بازیگران متنوع از سوئی دیگر، زمینه برای حل شدن و سامان‌یابی حاشیه با استفاده از همین الگو مهیاست. قصدم از طرح چنین مساله‌ای این بود که تاکید کنم با توجه به تکثر ذی‌نفعان در مشهد، فرصت مغتنمی بوجود آمده که ما را در مواجهه با موضوع مدیریت یکپارچه بیشتر از بقیه کلان‌شهرها، متمرکز ساخته است. باید تاکید کنم، مسائل امروز شهر مشهد نباید تبدیل به مسائل دامنه‌دار شوند. نه زیبنده است و نه ما در مدیریت شهری مایلیم چنین مسائل دامنه‌داری را تاب بیاوریم. شهر بدون گرسنه را من به تاسی از همین مدل همکاری-هماهنگی طرح کردم و به حل آن ایمان دارم. ایجاد انسجام اجتماعی و رونق کسب وکارهای محلی را در شهر مشهد به عنوان مساله شناسایی کردیم، تردید ندارم با استقرار دقیق این الگو در ذهن و ضمیر همکارانم در شهرداری، از دامنه‌دار شدن این مسائل در کوتاه‌مدت جلوگیری خواهیم کرد و به‌تدریج با همکاری دیگر بازیگران مشهدی و در میان‌مدت، ریشه رکود اقتصاد شهری و آسیب‌های اجتماعی را خواهیم خشکاند. در بلندمدت اما حل چند مساله با این رویکرد خودبه‌خود و اینبار با قلبی نامرئی ما را در شهر مشهد به یک مدیریت واحد و یکپارچه خواهد رساند که بی‌تردید کارآمدی را درپی دارد.